世界银行グループの経験から得られた教训
概要
世界的な食粮需要に応え、贫困を削减するためには、特に最贫国における农业生产高の拡大と生产性向上が不可欠である。今回の评価対象期间である1998年から2008年の间に、世界银行グループは108か国の农业およびアグリビジネスに対し237亿ドル（世银グループ融资総额の约8%）の支援を行い、その対象分野は灌漑やマーケティングから研究?普及まで多岐にわたった。同时にこの期间は、借入国とドナーが共に、农业生产高拡大と生产性向上をあまり重视しなくなった时期でもある。
农业に十分な関心を向けなかった代偿は、特に农业を基盘とする国を中心に、2007～2008年の食粮危机の际に明らかになった。この危机をきっかけに、世界银行、国际金融公社（滨贵颁）をはじめ、复数の多国间?二国间援助机関で、农业とアグリビジネスに対する注目が新たに高まり、この分野に対する融资拡大に拍车がかかった。世银融资は、2008～2009年にかけて2.5倍に増えたが、この融资増加に伴い、本评価が结果达成の际に重视する分析分野の业务は减少した。本评価は、农业セクターにおける世银グループの取组みの成功と失败から得られた教训を検証し、新たな関心の高まりが开発効果の向上につながることを目的としている。
农业およびアグリビジネス分野において、世界银行プロジェクトが掲げる目的に対する评価、および滨贵颁の市场ベースのベンチマークは、东アジアおよびラテンアメリカ诸国、ならびに欧州の新兴国において、ポートフォリオ平均以上の结果を収め、特に中国とインドでは长期间にわたり高い成功率を达成した。しかしサブサハラ?アフリカでは、世界银行グループの支援実绩は平均を大きく下回り、滨贵颁のアグリビジネスへの関与もほとんどなかった。农业を基盘とする国々、特にサブサハラ?アフリカ诸国では、借入国侧のコミットメントが一贯性を欠き、キャパシティも不十分だったため、世银グループによる支援は十分な効果を上げることができなかった。世银グループ内の职员、および内部调整の不足も、一因となった。また、政府からの财政支援が限られていたこと、农业関连のサービスやインフラの维持が困难であったことなど、持続可能な财源の确保が难しかった点も挙げられる。
世银グループには、农业を基盘とする国々、特にサブサハラ?アフリカ诸国における农业生产高拡大と生产性向上に焦点を绞る一方で、农业向け融资の拡大を図ることができるという强みがある。この机会を活かすには、以下の取り组みにおいて一层の努力が必要となるだろう。
- セクター别の支援连携による官民両セクターの支援の相乗効果の実现
- 能力构筑および知识交换
- 天水农业の経験活用
- 资金面の持続可能性の重视、およびジェンダー、环境?社会的影响、気候という分野横断的な问题の重视
- グローバルレベル、地域レベルでの世银グループの支援と、国レベルの支援の効果的な统合
世界全体で10亿人が、依然として慢性的な贫困と栄养不良に苦しんでいる。こうした人々は农村地域に集中しているため、农业生产高拡大と生产性向上无しには、贫困削减およびミレニアム开発目标の达成は难しいとドナー?コミュニティは认识している。さらに人口、所得、畜产物消费量の拡大に伴い、2050年までに倍増すると见込まれる世界の食粮需要に対応するには、农业生产高の拡大が不可欠となる。天然资源が乏しく効率化の促进が欠かせない环境下では、生产高拡大が必须である。
本評価は、「World Development Report 2008: Agriculture for Development, World Bank（邦訳：世界開発報告2008：開発のための農業、世界银行）」の中で分類法として開発された経済分類を用いている。农业中心国カテゴリ（サブサハラ?アフリカの大半の国々はこれに该当）では、农业セクターの発展が経済成长と贫困削减にとって不可欠であるにもかかわらず、现代的な投入资材の利用や、灌漑、コミュニケーション、输送手段へのアクセスが限られているため、生产性は低い。贫困削减を达成する上で、こうした制约軽减に向けた世银グループの支援が重要となる。
新兴国カテゴリ（主に、南アジア、东アジア、中东?北アフリカの国々が该当）では、経済成长に対する农业セクターの贡献は、农业中心国カテゴリほど重要ではなく、土地生产性と労働生产性ははるかに高いものの、贫困は今なお圧倒的に农村に集中している。これらの国では、贫困を削减し、都市と农村の格差を缩小するために、农业セクターの成长に向けた世银グループの支援が必要とされている。
都市カテゴリ（主にラテンアメリカ、ヨーロッパ?中央アジアの国々）では、贫困はもはや农村中心の问题ではなく、経済成长に対する农业の贡献度は比较的小さい。しかしこのカテゴリにおいても、农业セクターにおける世银グループの支援は、経済発展、さらには生产性の持続的向上のための新技术导入に贡献できる。
畜产物とバイオ燃料に対する需要の拡大を受け、民间セクターが饲料用穀物およびバイオ燃料用のサトウキビ、非食用农作物の栽培に投资して利益を上げる机会が増えている。しかし今后は、水の确保が次第に制约となるだろう。気候変动によって水源が一层変化していく可能性がある上、干ばつと洪水が频発して农业システムにとってより负荷がかかるからである。
世银グループ融资
1998～2008年の间に、世银グループは108か国の农业およびアグリビジネスを対象に约237亿ドルの支援を行った。このうち76%に当たる181億ドルは世銀の支援、残り24％に当たる56億ドルがIFC の支援であった。加えて2009年には、世銀が38億ドル、IFCが16億ドルの拠出をそれぞれ承認した。また世銀とIFCは、借入国に対して非融資サービスも提供し、さらに世銀は、農業セクターにおけるグローバル?プログラム、地域プログラム、パートナーシップを支援した。
农业分野に対する世银支援のうち、农业を基盘とする贫しい国における农业生产高拡大と生产性向上に焦点を绞った支援はごく一部に过ぎなかった。世银の戦略的重点対象は1990年代初めに、狭义の农业重视の方针から、より広く贫困と农村开発を重视する方针へと転换した。これにより、农村セクターにおける世银支援プロジェクトの焦点は、农业生产の域を超えるようになった。例えば、农村プロジェクトの多くはコミュニティ主导型开発（颁顿顿）を採用したが、颁顿顿アプローチにおいて农业开発は数多くの优先课题のひとつと位置づけられている。この倾向はサブサハラ?アフリカで特に顕着で、同地域は、农业生产性拡大と生产性向上に的を绞った农村プロジェクトの占める割合が世银地域の中で最低レベルだった。滨贵颁の投资はアグリビジネスの成长と発展に的を绞っていたものの、投资先はラテンアメリカ、ヨーロッパおよび中央アジアなどの都市化の进んだ国や新兴国に集中した。
农业向け世银融资のプロジェクトが掲げる目标の评価は、他のセクター向け融资とほぼ同水準で、ヨーロッパ?中央アジア地域が世银全体の平均よりも高かったが、サブサハラ?アフリカの评価は着しく低かった。サブサハラ?アフリカの农业を基盘とする国では、道路や市场インフラの不备、未発达の金融セクター、そして天候関连リスクと疾病リスクの高さなど、农业开発の环境は比较的整っていないが、それに加え国家の能力やガバナンスも脆弱である。世银がこうした借入国に関与するために、数ある中でも例えば颁顿顿による支援などの代替手段を模索している理由としては、プロジェクト?パフォーマンスの相対的な低さ、ガバナンスの诸问题、さらに多くの国の农业に対する関係者の関心の低さなどがある。
同様に、アグリビジネスに対するIFC の投資もラテンアメリカ、カリブ海地域、ヨーロッパ?中央アジアで平均を上回る開発成果を上げた一方、サブサハラ?アフリカでは低迷している。ラテンアメリカ?カリブ海地域、ヨーロッパ?中央アジア地域における成功は、販売業者と加工業者を一体化させたモデルへの支援が功を奏した結果であり、IFC の支援対象の中には、現地企業や地域企業を設立したところもあれば、南南投資に従事するところもあった。一方、サブサハラ?アフリカにおけるIFC の関与と実績では、困難なビジネス環境や現地起業家の不足、投資の潜在可能性の低さ、市場アクセスの不備、そして小規模スポンサーとの直接連携が芳しくない結果となった経験が障害となってきた。このためIFCは、外国のスポンサー、および輸出志向の事業や現地?地域のニッチ?ビジネス（例えばヤシ油やゴム）を重視するようになった。
本评価では、将来に向けて教训を特定する目的から、次の6分野における世银グループの贡献を评価している。
- 灌漑?排水
- 研究?普及
- 信用供与へのアクセス
- 土地へのアクセスと土地の诸権利の正式认定
- 道路と市场インフラ
- 市场とアグリビジネス
灌漑?排水では、物的インフラに対する世銀グループの支援により、農民が水を利用しやすくなり、その結果、農業生産性が向上した。だが運営と維持に必要な資金を安定的に確保する態勢が整っていないため、持続可能性の問題が生じた。世銀グループには、支援対象国政府による政治的?制度的に実行可能な費用回収メカニズムの設計?実施への援助に向けたさらなる資源の配分、借入国支援による官民パートナーシップ成功の環境づくり促進、民間セクターの役割拡大の促進、結果に対するより入念なモニタリングなどが求められている。また水の効率的利用とそのモニタリングにも一層注目する必要がある。世銀の水関連案件に関する最近のIEG評価（IEG 2010f）においても、こうした問題により重点的に取り組む必要性が指摘されている。さらに、天水地域における水管理の問題に取り組むに当たり何が効果的かを評価できるよう、またその開発に戦略的に貢献するため、そうした地域の水管理の取組みを個別に追跡することが世銀に求められている。
世银および滨贵颁は共に、研究?普及を支援してきた。世银は、地球规模のプログラム（特に国际农业研究协议グループ：颁骋滨础搁）、借入国の公共システム、他のステークホルダーとのパートナーシップ协定を支援し、滨贵颁は、アグリビジネスの贩売?加工业者への资金とアドバイザリー?サービス（支援を受けた贩売?加工业者が契约农家を支援する仕组み）を通じた支援を行っている。过去の评価では、颁骋滨础搁各センターと各国のプログラムのつながりの弱さが指摘されており、颁骋滨础搁各机関の研究结果が取りまとめられてその国の世银プロジェクトに反映される必要があった。研究?普及分野における世银支援では、政府の资金拠出が不十分な上、コスト回収も进まないため、持続可能性が问题となっているが、滨贵颁の支援を受けた贩売?加工业者は、农民に支払われる作物代金からの费用回収ができている。
世银グループはまた、设立间もないアグリビジネス?テクノロジー公司が、独力でまたは公的研究机関とのパートナーシップを通じて力强く成长する状况を、各国政府が作り出せるよう支援することも可能である。世银グループの支援は、投资と知识サービスを组み合わせた上でパートナーシップが加わると、より良い结果を生み出してきた。世银支援の结果としてどれほどの改良技术が创出または导入されたかを検証する証拠は限定的であるため、プロジェクトのモニタリングと评価（惭&补尘辫;贰）を强化する必要がある。
信用供与へのアクセスは、投入資材を購入するための短期資金、あるいは土地改良に投資するための長期資金のいずれに充てるにせよ、農業の生産性向上に向けた投資において大きな制約となっている。世银および滨贵颁は共に、信用供与拡大と効率性向上において重要な役割を担っている。農村における信用供与の支援が期待通りの成果を上げられなかったため、世銀は農業向けの信用供与からより広い農村への融資へとアプローチを転換し、金融機関が農村地域に展開するための能力強化を重視するようになった。この広範なアプローチは農業セクターの利益につながっているようではあるが、具体的に農業向けの信用供与に充当された支援額を確定することは難しい。プロジェクト期間を超えた持続可能性は今なお課題として残っており、金融セクター支援と農業貸出との相乗効果を高める必要がある。また農業セクターにおける天候?価格関連のリスクへの対処には、農業と金融の両セクターおよび災害?リスク管理向け融資の間の相乗効果も求められている。
滨贵颁は信用供与へのアクセス促进のため、贩売?加工业者への投资、贸易金融、プライベート?エクイティ、ホールセール银行业务、指数保険商品を活用してきた。こうしたアプローチの一部は、小规模农家の生计改善に効果を発挥している。例えば、大手の贩売?加工业者経由で、时にはこれと并行して商业融资や买戻し契约を伴う形で、何千人もの农民に少额づつ资金を提供することで、大きな変化をもたらすことができる。
土地へのアクセスと土地の诸権利の正式认定は、貧困削減、農業生産高拡大、生産性向上に貢献すると考えられ、世銀およびIFCは近年、この両分野 ― 特に土地管理 ― に積極的に取り組んできた。しかしながら、こうした取り組みが農業生産性に与える効果に関しては、特に土地管理について、効果を示す証拠が少ない。これらのプロジェクトでは通常、農業生産性がモニタリングの主たる対象になっていないためだ。世銀の農業ポートフォリオでは生産高と生産性が重視されているため、こうした影響を一層重点的に評価していく必要がある。農業開発の多面性を考慮すれば、場合によっては、生産性拡大のために土地管理を他の支援サービスと組み合わせることが重要となるであろう。
世银は、农道などの道路と市场インフラの建设に広く携わってきた。また世银と滨贵颁は共に、仓库、港湾、货物运送业者、贸易基盘などのロジスティクスおよび市场インフラに投资してきた。入手可能なデータを分析すると、こうしたプロジェクトは平均して高い成功率を示しているが、サブサハラ?アフリカではその倾向は低い。サブサハラ?アフリカの低い市场アクセス率を改善するため、世银および滨贵颁は公共投资と民间投资の双方を通じ、同地域での输送および市场インフラの开発?整备を支援する革新的な方法を模索し続ける必要がある。
最后に、世银グループはより幅広く、ものごとを达成できる环境を整备するため、借入国に様々な支援を提供してきた。具体的には、世银の开発政策融资のほか、小规模生产者と结びついたアグリビジネスの开発などを通じた投入?产出市场へのアクセスの提供などである。世银のこうした支援が効果を上げたケースでは、分析活动と助言活动を出発点としていることが多い。农业开発には适切な政策と望ましいビジネス环境が不可欠である。その意味では、自由化とグローバル化を背景に、过去20～30年间の进展は目覚ましかったが、依然として课题が残っている。世银と滨贵颁が补完的な役割を担っていることを认识し、さらに彻底した调整が図られることが望ましい。
制度面の要因
コミットメント、能力、ガバナンスなど、各国の制度面での问题は、农业分野における世银グループの取组みのレベルと有効性に大きく影响する。中国やインド（共に1950年代から1980年代にかけて农业セクターへの投资を剧的に拡大）をはじめ、新兴国や都市化の进んだ国の中には、农业开発への强いコミットメントを数十年にわたり维持してきたところもある。また中?东欧诸国の一部では、1990年代初めの経済体制の移行に伴い、农业开発へのコミットメントが急激に高まった。だが、农业を基盘とする国の多くでは、こうしたコミットメントが最近まで比较的低いままだった。戦后の开発が工业化と都市化に偏って进められたことも原因のひとつである。さらに能力とガバナンスに着しい制约がある场合、プロジェクトが本来の目标を达成することが困难となる。
世银グループ内の制度面での制约が、特にサブサハラ?アフリカおよび农业を基盘とする国で、农业开発支援を妨げる要因となってきた。最近まで、世銀とIFCの戦略では農業生産高拡大と生産性が優先されていなかった。運輸、金融、農業といったセクター間の潜在的な相乗効果が、世銀およびIFC 内部で見逃されることもあった。また世銀およびIFC が互いに果たすべき官民セクターでの補完的役割の相乗効果もまだ十分には実現されていない。農業は本質的に民間セクターの領域であるが、民間セクターが力を発揮するためには、最低レベルの公的部門の能力が必要とされる。官民両セクターを支援するために、世銀グループの各機関が相乗的に動くことが理想的である。
未确认データではあるが、量的?质的な検証によると、过去10年间に世银职员の农业関连スキル（例えば政策分析や借入国との対话のスキル）が、特にサブサハラ?アフリカで低下した。また滨贵颁ではアグリビジネスのスペシャリストの数がニーズを満たしていない。
これらの要因が合わさった结果、サブサハラ?アフリカにおける世银プロジェクト结果があまりおもわしくなく、プロジェクトのエントリーポイントと监视段阶での质の低下が认识されるに至った。また、こうした一连の要因により、最近施行された「农业行动计画2010词2012年」の実施状况と、将来のサブサハラ?アフリカにおける滨贵颁のアグリビジネスの存在感强化が抑制されることが悬念される。滨贵颁が最近取り组んでいる地方への権限委譲は、不足気味の専门知识をさらに分散することになり、こうした状况をより深刻化させるリスクがある。
モニタリングと评価（惭&补尘辫;贰）は投资および开発政策融资で引き続き脆弱であり、世银のデータ?システムと分析システムは必ずしも农业分野の取组みすべてを効果的に追跡しているわけではない。水利用の効率性、技术の导入、农业生产性といった分野の成果や结果は、世银と滨贵颁のいずれにおいても完全には报告されていない。そのため、プロジェクトの有効性の评価が制约を受け、组织としての学习が妨げられている。
世银グループの分析业务は重要な役割を果たしており、特に最贫国においては、可能な限り融资と関连させた形で行う必要がある。问题を特定して政策助言と融资に情报を提供する上で、分析は极めて重要である。农业分野での世银の分析?助言活动（础础础）は概して信頼できる质を维持しており、础础础の情报を得た上での融资は、得なかった融资よりも高い成果を上げている。だがエチオピア、ガーナ、ギニア、ネパールなど、国际开発协会（滨顿础）が支援する最贫国の一部では、过去数年间に农业セクターでの础础础はほとんど実施されていない。
滨贵颁のアドバイザリー?サービスは主に供给主导であり、関连するアグリビジネス?サブセクターはあまり対象となってこなかった。アドバイザリー?サービスが投资と结びついて成果を上げた事例は、ごく少数にとどまった。
ジェンダーと环境は世银グループにとって分野横断的な优先课题であり、农业とアグリビジネスはジェンダー?エンパワーメントおよび环境の持続可能性に大いに贡献し得る。世银では、ジェンダーの问题を、プロジェクトの実施段阶よりも设计段阶において、より重视してきたが、どちらの段阶でも一层重视することが必要である。滨贵颁は、アグリビジネスにおけるジェンダーの追跡项目が就业している女性の数に限定されているため、复数の指数を加えてより充実したデータを揃える必要がある。
环境に関しては、世银の支援プロジェクトは概ね世银の环境セーフガード?ポリシーに準拠しているが、セーフガードと环境分野の成果に関する监视と报告は必ずしも十分とは言えない。世银が行うプロジェクトは、気候変动の影响に対する各国の準备态势を改善させる可能性をもっている。気候変动问题と农业生产の直接的な関连性が世界各国で优先课题として浮上しているが、借入国がその実态を见极めやすくするために、焦点を绞った分析作业が重要になるだろう。
滨贵颁の定める「パフォーマンス基準」は、滨贵颁が农业セクターに提供する追加性の主要素とみなされてきた。ただし同基準の実施に当たっては、サプライチェーンにおける环境?社会的リスクの特定?対処のために、一段と坚固なアプローチが必要である。コンプライアンス?アドバイザーおよびオンブズマンに提出されたコメントに照らすと、アグリビジネス?サプライチェーンの问题の管理が十分でないことは、パフォーマンス基準适用前のプロジェクト4件および适用后のプロジェクト2件で明らかであり、滨贵颁の様々な投资の影响を被る个人やコミュニティが悬念する通りである。规制の弱い地域での环境破壊を悬念する声が高まっている现在、アグリビジネスが环境に与える影响に取り组むことは、引き続き极めて重大な课题である。
滨贵颁は当初から関っているものの、一次产物関係者で构成されるラウンドテーブルはサプライチェーン认証について国际的に认められる基準の策定には至っておらず、この分野には今后一层注目する必要がある。サプライチェーン全体にわたって食粮とアグリビジネス生产の持続可能性を确保するため、同ラウンドテーブルは厳格な认証システムを开発する必要がある。こうしたシステムがひとたび完成すれば、滨贵颁はプロジェクトごとの环境?社会的要件についてラウンドテーブルの认証に照らすことができ、この认証をグローバル基準として利用を促すことが可能となるだろう。
提言
本评価の重要な提言は次のとおりである。
农业およびアグリビジネス向け融资の近年の拡大を最大限に生かすため、世银グループは农业を基盘とする国、特にサブサハラ?アフリカ诸国において、农业生产高拡大と生产性に対する支援の有効性を高める必要がある。
支援ニーズが最も大きく成功が难しい国?地域は、农业を基盘とする国、特にサブサハラ?アフリカ诸国である。他の国?地域にも重要なニーズがあり、グローバルな食粮生产に対する需要拡大にも応じなければならない中、世银グループはこれらのニーズにも引き続き支援を提供することが求められている。ただし、最贫国における有効性の改善が最重要课题である。
本评価の结果から、次の3つの分野における具体的な提言が导かれた。
1. 相乗効果と補完性
灌漑?排水、农业の研究?普及、信用供与へのアクセス、土地へのアクセス、运输インフラ、政策环境など、生产性を高める领域では、补完性と相乗効果が有効性向上の主たる要因となる。これらの补完性をより効果的に活用するために、以下を提言する。
- 官民パートナーシップに対する支援や、农业を基盘とする国で中小の现地公司をより効果的に活用するために、贩売业者と加工业者を一元化させたモデルを导入するなど、サブサハラ?アフリカにおける滨贵颁の関与を强化する。
- 世银グループ全体で农业とアグリビジネス?サプライチェーンの専门家を结ぶ知识ネットワークを构筑し、世银と滨贵颁内部のセクター担当部门间や世银グループ全体でのコミュニケーションと协力态势を强化する。
- 颁骋滨础搁の研究をはじめとするグローバルな取り组みや地域的な取り组みが确実に支援対象国の利益となるよう、パートナー间の连携を促进して途上国同士の知识交流を奨励する。
2. 知識と能力の構築
能力強化が重要であること、また分析業務が問題を浮き彫りにして認識を高めるために有効であることは ― 特に能力が不十分な場合 ― これまでの経験から明らかである。
- 农业を基盘とする国における世银の分析?助言活动と滨贵颁のアドバイザリー?サービスを、质?量ともに十分なレベルに保ち、これらを融资に紧密に结びつけ、さらに関係者のコミットメントを确保し、生产チェーン関係の制约に対処する。
- プロジェクトのモニタリング?评価（Ｍ＆Ｅ）枠组みが适切であるかどうかを事前に确认するメカニズムを确立する。その际、明确で妥当、かつ现実的な目标を设定し、彻底した费用便益分析を行い、适切な指标を用い、十分な基本データを駆使する。
- （融资拡大も踏まえ）人材基盘とスキルの不足を见直し、农业セクター、特に农业を基盘とする国を担当する世银职员と滨贵颁职员の専门性や政策スキルの向上に向けた戦略的计画を策定?実施する。
3. 効率性と持続可能性
农业分野への资金フロー増加による効果は、効率的な资金活用、资金面、社会面、环境面における投资の持続可能性に影响される。
- 中期支出計画に対する世銀グループの支援を増やし、業務やその維持のための資金を十分に確保する。また借入国と共に、灌漑、運輸、研究?普及サービスのために持続可能な資金 ― 費用回収がある場合はこれも含む ― を確保する。
- 天水地域における水管理と农业生产技术の経験を评価し、将来の世银グループ支援に情报を提供する。
- 世银と滨贵颁の农业支援において、ジェンダーの问题を适切に中心的课题として组み込み、モニターする。
- 滨贵颁のパフォーマンス基準を、主要なサプライヤのサプライチェーン（支援対象者の影响力が及ぶ范囲で、二次的サプライヤーのサプライチェーンも）において、重要な生物多様性をはじめ环境面および社会面にも拡大して适用する。また国际的に认められている一次产物认証システムの开発と応用に対する滨贵颁の支援を拡大する。
